Il lavoro straordinario dei dipendenti pubblici

Sempre più sovente, capita che si rivolgano al nostro studio pubblici dipendenti, soprattutto appartenenti a categorie di servizi essenziali quale ad esempio la sanità, lamentando un sempre più incalzante aumento della richiesta di svolgimento di prestazioni lavorative oltre il normale orario di lavoro.

Pare quindi utile proporre una breve disamina su il lavoro straordinario dei pubblici dipendenti, affinché risulti chiarificatrice su quali siano le principali regole vigenti, in materia di orario di lavoro e prestazioni lavorative svolte oltre il normale orario lavorativo.

Regole generali – e limiti – sul lavoro straordinario dei dipendenti pubblici

Attualmente, la principale normativa di riferimento in materia di orario di lavoro e lavoro straordinario, nei settori pubblico e privato, è da individuarsi nel D. Lgs. n. 66 dell’8 aprile 2003 e s.m. e i., emanato in attuazione di alcune Direttive europee in materia di organizzazione dell’orario di lavoro.

Senza entrare troppo nello specifico, tale decreto:

introduce una nozione più ampia di “orario di lavoro” ed un criterio più flessibile del computo dell’orario stesso, il tutto basato sull’indicazione di un orario “normale” di lavoro, fissato dalla legge in 40 ore settimanali;
accorda grande rilievo alla Contrattazione Collettiva nella regolazione dell’orario di lavoro. Essa può infatti prevedere orari settimanali di durata minore di quella prevista dal legislatore (ad esempio 36 ore) o stabilire che il monte totale delle ore settimanali venga calcolato su un periodo medio, al massimo annuale, anziché non settimanale.

Dalle previsioni contenute nella contrattazione collettiva di ogni settore, dipenderà poi il contenuto concreto del contratto di lavoro individuale.

Lavoro straordinario e lavoro supplementare

Il lavoro straordinario non va confuso con il c.d. lavoro supplementare, ossia quella prestazione lavorativa che viene richiesta in aggiunta all’orario di lavoro previsto dal contratto individuale, purché entro il limite legale delle 40 ore. Può considerarsi lavoro straordinario solo la prestazione lavorativa svolta oltre il limite legale fissato dalla legge.

Il lavoro supplementare non costituisce lavoro straordinario e non è soggetto ai vari limiti ed oneri che, come vedremo, caratterizzano la disciplina di quest’ultimo.

L’art. 5 del D. lgs. 66/2003 sancisce che il ricorso alle prestazioni di lavoro straordinario debba essere “contenuto”. Tale formula, invero piuttosto generica, trova parziale chiarimento nell’articolo 4 del citato testo legislativo, che specifica come la durata media dell’orario di lavoro non possa in ogni caso superare le 48 ore ogni sette giorni, comprese le ore di lavoro straordinario. Tale limite non deve però essere calcolato su base settimanale, ma effettuando una media rispetto a un periodo più ampio, fissato in 4 mesi dalla legge e aumentabile sino a 6 dalla contrattazione collettiva.

Nel caso in cui la contrattazione collettiva di alcuni settori non si esprima in punto ore di lavoro straordinario, l’art. 5 del D. lgs. 66/2003 pone un ulteriore limite generale: il lavoro straordinario è ammesso soltanto previo accordo tra datore di lavoro e lavoratore e solo per un massimo di 250 ore annuali.

La specificità del pubblico impiego

Nel particolare settore del pubblico impiego, l’effettuazione di lavoro straordinario è sottoposta ad una serie di vincoli, in applicazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento che devono guidare l’agire delle pubbliche amministrazioni.

Nello specifico, il lavoro straordinario nel pubblico impiego:

non può essere utilizzato come fattore ordinario di programmazione del lavoro;
è ammissibile per fronteggiare esigenze di carattere eccezionale;
deve rispondere ad effettive esigenze di servizio;
deve essere preventivamente autorizzato dal dirigente responsabile.

In presenza di tali requisiti, il lavoratore sarà tenuto ad effettuare le ore di straordinario richieste (salvo che venga esonerato per giustificati motivi) e tale “prestazione extra” dovrà essere retribuita a parte ed in misura maggiorata (art. 2018, commi 1 e 3, c.c. e art. 5, comma 5, D. lgs. 66/2003).

In alternativa alla suddetta maggiorazione, laddove il singolo contratto collettivo ne preveda la possibilità, il lavoratore potrà optare per usufruire di riposi compensativi: permessi retribuiti di durata proporzionale all’entità dello straordinario.

Si badi che, nel pubblico impiego, il lavoro straordinario è consentito solo in presenza della necessaria autorizzazione da parte del responsabile.

L’autorizzazione svolge una pluralità di funzioni, tutte riferibili alla concreta attuazione dei principi di legalità, imparzialità e buon andamento cui, ai sensi dell’art. 97 della Costituzione.

L’autorizzazione allo straordinario comporta, innanzitutto, la verifica in concreto della sussistenza delle ragioni di pubblico interesse che rendono necessario il ricorso a prestazioni lavorative eccedenti l’orario normale.

L’autorizzazione, poi, rappresenta lo strumento più adeguato per evitare:

incontrollate erogazioni di somme per prestazioni di lavoro straordinario che comportino il superamento dei limiti di spesa fissati dalle previsioni di bilancio, con grave nocumento dell’equilibrio finanziario dei conti pubblici;
che i pubblici dipendenti siano assoggettati a prestazioni lavorative che, eccedendo quelle ordinarie, individuate come punto di equilibrio fra le esigenze della amministrazione e il rispetto delle condizioni psico-fisiche del dipendente, possano creare agli stessi nocumento alla salute e alla dignità di persona.

L’autorizzazione in parola deve inoltre essere specifica, non essendo ammissibile il rilascio di autorizzazioni generali per lo svolgimento indistinto di ore di straordinario e, soprattutto, deve essere sempre preventiva. Essa deve infatti essere il risultato di una valutazione relativa alle concrete esigenze degli uffici, oltre che strumento volto ad evitare che il sistematico ed indiscriminato ricorso allo straordinario costituisca elemento di programmazione ordinaria del lavoro.

Le conseguenze per il pubblico impiegato che svolge ore di lavoro straordinario in assenza di preventiva e specifica autorizzazione non sono trascurabili: egli infatti non avrà diritto alla retribuzione per tali ore.

La giurisprudenza civile ed amministrativa a tal proposito ha evidenziato che, diversamente opinando e quindi ammettendo la retribuzione di ore di lavoro svolte senza previa autorizzazione, si correrebbe il rischio di ricompensare anche attività lavorative non rispondenti ad alcun bisogno di servizi.

Specificità del settore della sanità

Quanto affermato nel primo paragrafo in materia di regole generali sull’orario di lavoro e sui limiti del lavoro straordinario, incontra un’importante deroga nel settore del personale delle aree dirigenziali degli Enti e delle Aziende del Servizio Sanitario Nazionale.

Ai lavoratori di tale categoria, infatti, non si applica quanto previsto dal L. Lgs. 66/2003 agli artt. 4 e 7, rispettivamente in materia di durata massima dell’orario di lavoro (massimo 48 ore in media a settimana) e durata del riposo giornaliero. Questa deroga è espressamente prevista dall’art. 41, comma 13, del D.L. 112 del 25 giugno2008, convertito con l. 133 del 6 agosto 2008.

Nello specifico settore sanitario, infatti, la normativa dello straordinario e del riposo va coordinata e ricalibrata, avuto riguardo ad istituti quali la pronta reperibilità o il servizio di guardia.

Al fine di garantire una regolazione rispondente alle effettive caratteristiche e necessità del settore, quindi, nelle materie in cui non si applica la normativa generale è la contrattazione collettiva a definire le modalità atte a garantire ai dirigenti condizioni di lavoro che consentano una protezione appropriata ed il pieno recupero delle energie psico-fisiche.

In base a tutto quanto sopra esposto, è facile evincere come le singole controversie in materia di straordinari siano da valutare nella loro singolarità e tenendo conto, oltre delle peculiarità del caso concreto, delle previsioni in materia di straordinario previste dalla contrattazione collettiva, nazionale ed integrativa, in concreto applicabile al singolo contratto di lavoro oggetto di causa.